โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร
ความนำ
ผู้เขียนเคยเขียนถึงคนชายขอบซึ่งเป็นเจ้าของปัญหามามากแล้ว ในคราวนี้ อยากจะเขียนถึงผู้ช่วยเหลือคนชายขอบบ้าง ผู้หญิงคนหนึ่งซึ่งคนทั่วไปจะเรียกเธอว่า “ครูแดง” ได้ทุ่มเทชีวิต ให้แก่งานพัฒนาชนบทและคนชายขอบมานานกว่า 30 ปี โดยเฉพาะคนชายขอบที่ยังไม่มีสัญชาติไทย ผู้เขียนอยากจะเล่าเรื่องของคนชายขอบผ่าน “กลไกความช่วยเหลือคนชายขอบ” ที่ครูแดงสร้างสรรค์ขึ้น คือ “คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย”
ในอดีต คนในรัฐสภาไม่ค่อยจะได้ยินเสียงของคนชายขอบที่ยังเป็นต่างด้าวหรือถูกถือเป็นต่างด้าว แต่ในวันนี้ที่ครูแดงได้รับการยอมรับในสถานะของ “สมาชิกรัฐสภา” เรื่องราวของคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติก็ได้มีโอกาสถูกเล่าถึงในห้องประชุมอันทรงเกียรติ์ของรัฐสภา ครูแดงจึงเสมือนเป็นจุดเชื่อมระหว่างคนชายขอบและรัฐสภา
ทุกเรื่องราวแห่งความทุกข์ร้อนของคนชายขอบจะได้รับการเรียนรู้จากครูแดงอย่างตั้งใจ และเมื่อครูแดงเข้าใจ ครูแดงก็จะทำหน้าที่บอกกล่าวไปยังผู้ที่เกี่ยวข้อง โดยข้อเท็จจริง ครูแดงก็ทำอย่างนี้มาตั้งแต่ยังเป็นสาว ยังเรียนหนังสือไม่จบ แต่วันนี้ มันต่างจากเมื่อวานนี้
ครูแดงของวันนี้ได้รับโปรดเกล้าฯ จากพระเจ้าอยู่หัวให้เป็น “สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ” ดังนั้น ทุกคำบอกกล่าวของครูแดงจึงเป็นคำบอกกล่าวของ “ฝ่ายนิติบัญญัติของรัฐไทย” ซึ่งรัฐบาลผู้ทำหน้าที่ฝ่ายบริหารของรัฐไทยย่อมจะละเลยมิได้เลย
เราจึงควรจะเรียนรู้ถึง (1) ฝันของครูแดง กล่าวคือ การสร้างกลไกประสิทธิภาพที่จะช่วยเหลือพี่น้องคนชายขอบ และ (2) วิธีการที่ครูแดงจะใช้ในการทำให้ฝันนั้นเป็นจริง กล่าวคือ ขั้นตอนการได้มาซึ่งกลไกดังกล่าว ก่อนอื่น เราต้องมารู้จักครูแดงกันเสียก่อน
คนนำเรื่อง : ครูแดง เตือนใจ ดีเทศน์
“ครูแดง” อดีตหญิงสาวจากราชสกุลเก่าแก่ “กุญชร ณ อยุธยา” ของประเทศไทย ซึ่งเมื่อเกือบสี่สิบปีก่อนเดินทางขึ้นดอยมาเป็น “ครูดอย” อยู่กับชาวเขาบนพื้นที่สูงที่บ้านป่างสา ลืมอนาคตที่จะใช้ปริญญารัฐศาสตร์บัณฑิตสำหรับความเจริญแก่ตัวเองและครอบครัว ครูแดงพอใจที่จะอาศัยอยู่บนดอย ในบ้านน้อยที่ชาวบ้านสร้างให้ กินอยู่อย่างตามมีตามเกิดกับชาวบ้านผู้ยากไร้ ฝันของครูแดง ก็คือ ความเจริญของพื้นที่สูงที่พี่น้องชาวเขาอาศัยอยู่ มิใช่ความเจริญของตัวเองหรือวงศ์ตระกูล
ครูแดงเลือกที่จะให้ทั้งชีวิตแก่งานเพื่อชาวเขา ตั้งแต่ยังไม่จบปริญญาตรีจากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย แรงบันดาลใจของครูแดงในการขึ้นดอยทั้งชีวิตมาจากการไปค่ายในโครงการหลวงเพื่อพัฒนาชาวเขาที่ดูแลโดยหม่อมเจ้าภีศเดช รัชนี เมื่อ พ.ศ.2513 ณ อำเภอแม่แตง จังหวัดเชียงใหม่
มาจนวันนี้ที่ครูแดงมีอายุเกือบ 60 ปีแล้ว ฝันที่ครูแดงมีทั้งในยามตื่นและยามหลับจึงไม่พ้นเรื่องของพี่น้องชาวเขา อาจกล่าวว่า ฝันทุกฝันในชีวิตครูแดง ก็คือ ฝันที่จะก่อให้เกิดสุขภาวะแก่คนรากหญ้าตามแนวชายแดน
จากวันนั้นจนถึงวันนี้ จากครูแดงผู้เป็นสาวน้อยผมดำขลับ มาสู่ครูแดงผู้มีผมสีเทาแกมขาว ครูแดงก็ยังมีวิถีชีวิตที่ยังใกล้ชิดกับธรรมชาติและคนรากหญ้า เหมือนเดิมอย่างไม่เปลี่ยนแปลง
สิ่งเดียวที่อาจเปลี่ยนไปในช่วงหกปีหลัง ก็คือ ครูแดงตัดสินใจที่จะสวมบทบาทของนักการเมือง แต่เป็นการเมืองภาคประชาชน ครูแดงอาสาลงเลือกตั้งเป็น “สมาชิกวุฒิสภา” และครูแดงก็ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในจังหวัดเชียงรายให้เข้าทำหน้าที่ “สมาชิกวุฒิสภาแห่งจังหวัดเชียงราย” ตลอดเวลาหกปีดังกล่าวในรัฐสภา ครูแดงก็ใช้โอกาสที่จะพูดถึงคนไร้รัฐ คนไร้สัญชาติ คนชายขอบทุกประเภท และไม่ลืมที่จะพูดถึงป่าชุมชน และแม่น้ำโขง
ครูแดงและรัฐสภาภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540
ในระหว่างหกปีที่ทำหน้าที่สมาชิกวุฒิสภา ครูแดงก็ร่วมมือกับครูหยุย วัลลภ ตังคณานุรักษ์ที่จะรวบรวมมวลมิตรมาทำงานภายใต้ “คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย” ซึ่งคณะอนุกรรมาธิการนี้ก็ได้มีโอกาสทำหน้าที่เป็นองค์กรที่เข้าเสนอแนะแนวคิดในการแก้ไขปัญหาความไร้รัฐและความไร้สัญชาติของเด็ก เยาวชน และครอบครัวในหลายโอกาส แต่วันนี้ คณะอนุกรรมาธิการนี้ได้สิ้นสุดลงพร้อมกับวุฒิสภาด้วยผลของการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ.2549 ทว่าในเวลาไม่กี่เดือนต่อมา ครูแดงก็ต้องกลับมาทำงานที่รัฐสภาอีกครั้ง ครูแดงและสภานิติบัญญัติแห่งชาติภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2549 หรือที่เรียกสั้นๆ ว่า “สนช.”
ครูแดงเข้าไปทำอะไรใน สนช. ? ครูแดงไม่ชอบความรุนแรงเลย ไม่เห็นด้วยกับการที่ทหารออกมาล้มล้างรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ.2549 แต่เมื่อทหารที่ทำรัฐประหารได้ผลักดันให้สังคมไทยได้มี “สภานิติบัญญัติ” หรือเรียกย่อๆ ว่า “สนช.” และในหลวงทรงโปรดเกล้าฯ ให้ครูแดงมาทำหน้าที่เป็น “ผู้แทนของประชาชน” อีกครั้งใน “สภานิติบัญญัติแห่งชาติ” เพื่อเข้าทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติของรัฐ ครูแดงก็ไม่ลังเลที่จะหิ้วกระเป๋าจากเชียงรายมาสู่ถนนอู่ทองในอีกครั้งหนึ่ง
ดังนั้น เมื่อมวลมิตรมาร้องขอให้ครูแดงลาออกจาก สนช. เพื่อแสดงความไม่เห็นด้วยกับการรัฐประหาร ครูแดงก็จะบอกว่า ครูแดงไม่เห็นด้วยกับการรัฐประหาร แต่ครูแดงลาออกจาก สนช. ไม่ได้ เพราะครูแดงต้องทำงานใน สนช.เพื่อในหลวงและเพื่อประชาชน
แล้วครูแดงฝันจะทำอะไรใน สนช. ?
ปัญหาคนไร้สถานะ : เรื่องที่ครูแดงฝันที่จะจัดการแก้ไข
ทำไมครูแดงจึงให้ความสนใจกับชาวเขาอย่างมากมายนัก ? เหตุผลที่ครูแดงสนใจเรื่องของชาวเขาอย่างมากมาย ก็เพราะชาวเขาเป็นมนุษย์ที่ตกอยู่ตรงชายขอบของสังคม เป็นคนด้อยโอกาสในสังคมไทย จำนวนไม่น้อยของชาวเขาเป็น “คนไร้สถานะทางกฎหมาย” อันทำให้ตกอยู่ในทุกขภาวะที่มากกว่ามนุษย์ในภาวะปกติ
เพราะอะไรชาวเขาบนดอยจึงไร้สถานะทางกฎหมาย ?
คำตอบ ก็เนื่องจากชายแดนของประเทศไทยซึ่งเป็นที่อาศัยอยู่ของคนชอบขอบส่วนใหญ่ เป็นพื้นที่ชายขอบของประเทศไทย ซึ่งห่างไกลจากรัฐบาลซึ่งอยู่ในส่วนกลางของประเทศ ความห่างไกลโดยระยะทางทำให้การพัฒนาพื้นที่ชายขอบไม่ได้มีโอกาสเป็นนโยบายที่เร่งด่วนและสำคัญของรัฐบาล นอกจากนั้น ความห่างไกลทางชาติพันธุ์และวัฒนธรรมยังทำให้ความสนใจที่จะพัฒนาคนชายขอบและพื้นที่ชายขอบดูเป็นสิ่งที่หวังได้ยากจากรัฐบาล ดังนั้น ความด้อยพัฒนาของพื้นที่และคนจึงนำมาซึ่งความยากไร้ทั้งทางทรัพย์สินและทางการศึกษาของคนในพื้นที่ชายขอบ
และในวันนี้ คนชายขอบเหล่านี้ก็มีบุตรหลานที่เดินทางเข้ามาอาศัยในเขตจังหวัดภายในของประเทศไทย อาทิ เราพบว่า อาฝะและเชี้ยวยีจึง แซ่ลี ซึ่งเป็นชาวลีซูซึ่งเกิดในราวก่อน พ.ศ.2500 ณ พื้นที่สูงในเขตจังหวัดเชียงราย มีบุตรชายหญิง 9 คน ซึ่งระยองบุตรสาวเดินทางมาอาศัยอยู่ที่อำเภอแม่สอด จังหวัดตาก ในขณะที่อดิศรบุตรชายมาอาศัยอยู่ที่ กทม.[1]
ความยากไร้ทางทรัพย์สินของคนบนพื้นที่สูงมีสาเหตุมาจากข้อเท็จจริงที่พวกเขาไม่อาจทำงานอย่างถูกกฎหมายเพื่อมีทรัพย์สินอันจำเป็นแก่ชีวิตมนุษย์ โดยกฎหมายไทยนั้น คนที่ไม่มีสัญชาติไทยและยิ่งเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมายย่อมถูกจำกัดสิทธิหลายประการที่จำเป็นสำหรับการดำรงชีวิตเช่นคนโดยปกติ อาทิ ถูกจำกัดสิทธิในการทำงาน ถูกจำกัดสิทธิในการเดินทาง ถูกจำกัดสิทธิในการถือครองทรัพย์สิน
ความเศร้าสลดยังเกิดขึ้นในกรณีของบุคคลบนพื้นที่สูงดั้งเดิมซึ่งบรรพบุรุษของเขาได้รับพระราชทานสัญชาติไทยมาตั้งแต่วันที่ 10 เมษายน พ.ศ.2456 โดยผลของมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.2456 แต่พวกเขาเหล่านี้ไม่ได้รับการบันทึกชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย ทั้งที่มีสิทธิที่จะได้รับการบันทึกชื่อในทะเบียนดังกล่าว และเมื่อพวกเขาไม่ได้รับการบันทึกชื่อว่า เป็นคนสัญชาติไทย พวกเขาก็ถูกกฎหมายคนเข้าเมืองถือว่า เป็นคนต่างด้าวที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย สภาความมั่นคงแห่งชาติเรียกบุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มนี้ว่าเป็น “บุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มที่ 1”
แต่ก็มีบุคคลบนพื้นที่สูงจำนวนไม่น้อยที่เกิดในประเทศเพื่อนบ้านและเดินทางเข้ามาในประเทศไทย เพราะเหตุที่ภาวการณ์สู้รบภายในประเทศดังกล่าวนั้น บุคคลดังกล่าวนี้ประสบความไร้รัฐตั้งแต่ในประเทศที่พวกเขาเกิด และเมื่อมาถึงประเทศไทย บ้างที่มานานแล้วก็ได้รับสิทธิอาศัยอยู่ในประเทศไทยตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง บ้างที่เพิ่งเข้ามา ก็ยังไม่มีสิทธิอาศัยอยู่ในประเทศไทยตามกฎหมายดังกล่าว ขอให้สังเกตว่า บุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มที่เข้ามานานจนกลมกลืนกับสังคมไทยถูกสภาความมั่นคงแห่งชาติเรียกบุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มนี้ว่าเป็น “บุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มที่ 2” และบุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มที่เพิ่งอพยพเข้ามาถูกสภาความมั่นคงแห่งชาติเรียกบุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มนี้ว่าเป็น “บุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มที่ 3”
ขอให้สังเกตอีกครั้งว่า สิ่งที่ทำให้บุคคลบนพื้นที่สูงทั้ง 3 กลุ่มมีความแตกต่างจากกัน ก็คือ ความแตกต่างของจุดเกาะเกี่ยวที่พวกเขาแต่ละกลุ่มมีกับประเทศไทย
ปัญหาคนไร้สถานะ : ความเป็นไปได้ที่จะจัดการแก้ไข
โอกาสความไร้สถานะทางกฎหมายอาจเกิดขึ้นได้ใน 3 สถานการณ์หลักๆ กล่าวคือ (1) ความไร้สถานะเพราะไร้ชื่อในทะเบียนของรัฐตามกฎหมายว่าด้วยทะเบียนราษฎร (2) ความไร้สถานะเพราะไร้สิทธิอาศัยตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง และ (3) ความไร้สถานะเพราะไร้สิทธิในสัญชาติตามกฎหมายสัญชาติ ดังนั้น การแก้ไขปัญหาจึงอาจทำที่สาเหตุ และอาจทำทีละขั้นตอน โดยกำหนดให้ขั้นตอนนี้สอดคล้องกับสังคมในความเป็นจริง
ปัญหาความไร้สถานะทางกฎหมายทะเบียนราษฎร : คืออะไร ? จัดการอย่างไร ?
ความไร้สถานะทางกฎหมายที่อาจเกิดขึ้นแก่มนุษย์ในประการแรก ก็คือ ความไร้สถานะทางกฎหมายทะเบียนราษฎร ซึ่งเกิดขึ้นเมื่อมนุษย์คนหนึ่งไม่อาจแจ้งเกิดในทะเบียนราษฎรของรัฐใดบนโลกหรือถูกขว้างทิ้งออกจากทะเบียนราษฎร พวกเขาก็จะตกเป็นคนไร้รัฐ ซึ่งในวันนี้ กรมการปกครองก็ได้ออกระเบียบ[2]ตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรฉบับหนึ่งขึ้นเพื่อขจัดความไร้รัฐให้แก่มนุษย์ในสังคมไทย ซึ่งระเบียบนี้เรียกคนไร้รัฐว่า “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน”[3] ดังนั้น ด้วยข้อกฎหมายนี้ รัฐไทยจึงสามารถขจัดความไร้รัฐให้แก่มนุษย์ที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยและประสบความไร้รัฐได้ ขอให้สังเกตว่า เรื่องนี้เป็นเรื่องของการที่รัฐไทยให้การรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมายของมนุษย์ แต่ยังมิใช่เรื่องของการให้สิทธิในสัญชาติไทย หรือให้สิทธิอาศัยในประเทศไทยแต่อย่างใด สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยย่อมหมายความถึงประสิทธิภาพที่จะได้มาซึ่งสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน
ครูแดงตระหนักเห็นความไร้สถานะทางกฎหมายประเภทนี้อย่างมากในบุคคลบนพื้นที่สูงของประเทศไทย เพียงเพราะชาวเขาดั้งเดิมไม่รู้ว่า จะต้องแจ้งการเกิดของบุตรในทะเบียนราษฎร หรือเพียงเพราะชาวเขาอพยพเข้ามาไม่สามารถแจ้งการเกิดในทะเบียนราษฎรของประเทศต้นทาง
ปัญหาความไร้สถานะทางกฎหมายสัญชาติ : คืออะไร ? จัดการอย่างไร ?
ความไร้สถานะทางกฎหมายที่อาจเกิดขึ้นแก่มนุษย์ในประการสอง ก็คือ ความไร้สถานะทางกฎหมายสัญชาติ ซึ่งเกิดขึ้นเมื่อมนุษย์คนหนึ่งไม่มีสัญชาติของรัฐใดบนโลก พวกเขาก็จะตกเป็นคนไร้สัญชาติ ในประเทศไทย เราพบว่า มีคนไร้สัญชาติใน 2 ลักษณะ กล่าวคือ
ลักษณะแรก ก็คือ คนไร้สัญชาติที่ไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลยบนโลก ซึ่งหมายความว่า คนในลักษณะนี้เป็นคนไร้รัฐโดยสิ้นเชิง กรณีตัวอย่างของคนในลักษณะดังกล่าวที่ครูแดงปรารถนาอย่างยิ่งที่จะเข้าไปช่วยเหลือ ก็คือ กรณีของคุณจอบิ ซึ่งเป็นคนไร้รัฐแห่งอำเภอแก่งกระจาน จังหวัดราชบุรี[4] หรือกรณีอาจารย์อายุ นามเทพ อาจารย์สอนดนตรีไร้รัฐแห่งมหาวิทยาลัยพายัพ จังหวัดเชียงใหม่[5]
ลักษณะที่สอง ก็คือ คนไร้สัญชาติที่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐ ซึ่งหมายความว่า คนในลักษณะนี้มิใช่คนไร้รัฐโดยสิ้นเชิง คนดังกล่าวจึงไร้เพียงสัญชาติเท่านั้น แต่พวกเขามีสิทธิที่จะอาศัยในประเทศไทย เป็นที่แน่นอนว่า คนไร้เพียงสัญชาติย่อมมีทุกขภาวะที่น้อยว่าคนไร้รัฐโดยสิ้นเชิง กล่าวคือ ไร้ทั้งรัฐผู้ให้สัญชาติและรัฐผู้ให้สิทธิอาศัย คนไร้เพียงสัญชาติมีโอกาสที่จะเป็น “คนถูกกฎหมาย (Lawful People)” ในรัฐที่ยอมรับพวกเขาในทะเบียนราษฎร ในขณะที่คนไร้รัฐโดยสิ้นเชิงไม่มีโอกาสเช่นนั้น พวกเขาจะตกเป็น “คนผิดกฎหมาย (Unlawful People)” ในทุกประเทศบนโลก
ครูแดงตระหนักดีว่า ประเทศไทยมีกฎหมายสัญชาติตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 6 ซึ่งมีกลไกในการขจัดความไร้สัญชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพ จะเห็นว่า ด้วยกลไกนี้ รัฐไทยได้ขจัดความไร้สัญชาติให้แก่คนเชื้อสายต่างประเทศที่เข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยจนกลมกลืนกับสังคมไทย โดยเฉพาะการขจัดความไร้สัญชาติให้แก่คนเชื้อสายจีนและญวนที่อพยพออกมาจากประเทศต้นทางก่อนที่ประเทศดังกล่าวจะมีระบบทะเบียนราษฎร
แต่อย่างไรก็ตาม ครูแดงก็เข้าใจดีว่า คงไม่ถูกต้องที่จะให้สัญชาติไทยแก่คนทุกคนที่ไม่มีความเกาะเกี่ยวกับประเทศไทยอย่างแท้จริง การขจัดความไร้สัญชาติจึงไม่อาจทำโดยการให้สัญชาติไทยในทุกกรณี ในบางกรณีที่คนไร้สัญชาตินั้นไม่เกี่ยวข้องกับประเทศไทย รัฐไทยก็ควรจะต้องแก้ไขโดยการเข้าเจรจากับประเทศที่มีความเกาะเกี่ยวอย่างแท้จริงกับคนไร้สัญชาตินั้นให้ยอมรับให้สัญชาติแก่คนไร้สัญชาติดังกล่าว ตัวอย่างของความสำเร็จระดับหนึ่งที่รัฐไทยได้เข้าช่วยประเทศเพื่อนบ้านในการพิสูจน์สัญชาติให้แก่คนที่เกิดในประเทศเหล่านั้นและเข้ามาในประเทศไทย ก็คือ กรณีความตกลง 3 ฉบับว่าด้วยการจ้างแรงงานต่างด้าว กล่าวคือ (1) ความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยและรัฐบาลพม่า (2) ความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยและรัฐบาลเขมร และ (3) ความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยและรัฐบาลลาว ดังนั้น ความตกลงทั้ง 3 ฉบับนี้ได้แสดงถึงความพยายามด้านมนุษยธรรมของรัฐไทยที่จะช่วยเหลือประเทศเพื่อนบ้านในการขจัดปัญหาความไร้สัญชาติในประเทศดังกล่าว
ปัญหาความไร้สถานะทางกฎหมายคนเข้าเมือง : คืออะไร ? จัดการอย่างไร ?
ความไร้สถานะทางกฎหมายที่อาจเกิดขึ้นแก่มนุษย์ในประการสาม ก็คือ ความไร้สถานะทางกฎหมายคนเข้าเมือง ซึ่งเกิดขึ้นเมื่อมนุษย์คนหนึ่งตกเป็นคนต่างด้าว และหากไม่มีรัฐใดยอมรับอนุญาตให้เข้าเมืองและอาศัยอยู่ มนุษย์ผู้ถูกปฏิเสธสิทธิทั้งสองย่อมตกเป็นคนที่ผิดกฎหมายในทุกประเทศของโลก ดังนั้น ในสถานการณ์ที่รัฐไทยไม่อาจให้สัญชาติไทยแก่คนต่างด้าวนั้นได้ ความเป็นไปได้ที่เหลือ 2 ประการ ก็คือ (1) การให้สถานะคนเข้าเมืองที่ถูกกฎหมาย และ (2) การให้สถานะคนอาศัยอยู่ที่ถูกกฎหมาย ซึ่งกลไกการให้สิทธิทั้งสองนี้ปรากฏในกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ซึ่งประเทศไทยก็ได้ใช้กลไกดังกล่าวนี้หลายครั้งแก่ไร้รัฐคนไร้สัญชาติที่เพิ่งอพยพเข้ามาในประเทศไทย อาทิ กรณีที่คณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ.2521 มีมติเห็นชอบการให้สถานะคนต่างด้าวที่ถูกกฎหมายแก่คนเชื้อสายจีนที่เกิดนอกประเทศไทยที่อพยพเข้ามาในราว พ.ศ.2500 ซึ่งสภาความมั่นคงแห่งชาติเรียกว่า “อดีตทหารจีนคณะชาติ”
ด้วยตระหนักในองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ประเทศไทยมีอยู่ในการจัดการปัญหาคนไร้สถานะดังกล่าว ครูแดงจึงไม่ลังเลที่จะเข้าทำงานนี้ในทันทีที่ได้รับโปรดเกล้าฯ จากพระเจ้าอยู่หัวฯ ให้มาทำหน้าที่ในรัฐสภาอีกครั้งหนึ่ง
คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย : ทำไมครูแดงจึงเสนอตั้งขึ้นมา ?
ในวันแรกๆ ของการทำงานใน สนช. ครูแดงก็ชักชวนสมาชิก สนช.อีก 2 ท่าน กล่าวคือ (1) ครูมุกดา อินต๊ะสาร และ (2) รศ.ดร.สุริชัย หวันแก้ว ที่จะลงนามร่วมกับครูแดงที่จะเป็นผู้เสนอญัตติเพื่อตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเข้าทำงานเกี่ยวกับคนไร้สถานะทางกฎหมายที่ปรากฏชัดในสมองของครูแดง
เมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน พ.ศ.2549 ครูแดงเสนอญัตติต่อที่ประชุมของสภานิติบัญญัติเพื่อตั้ง “คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย” และมี สมาชิก สนช.ที่ให้การรับรองอีก 5 ท่าน
สำหรับเหตุผลในการเสนอขอตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อการนี้ ครูแดงเขียนอธิบายในวรรคนำของญัตติว่า
“ด้วยประชาชนที่อาศัยอยู่เขตชายแดนของประเทศในภาคเหนือ ภาคตะวันตก ภาคกลาง ภาคใต้ และภาคอีสาน ประสบปัญหาการไม่ได้รับรองให้มีสถานะทางกฎหมายที่ถูกต้อง ทำให้ไม่สามารถใช้สิทธิและทำหน้าที่ในฐานะพลเมืองได้ เช่น สิทธิในการได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐาน สิทธิในการได้รับการรักษาพยาบาล สิทธิในการประกอบอาชีพ สิทธิในการเดินทางและเลือกถิ่นที่อยู่อาศัย สิทธิในการสมัครรับเลือกตั้ง รวมทั้งสิทธิการทำหน้าที่ในฐานะพลเมืองไทย เช่นหน้าที่ในการใช้สิทธิเลือกตั้ง หน้าที่ในการรับราชการทหาร เป็นต้น
จากเหตุผลดังกล่าว จึงมีความจำเป็นต้องตั้งกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาปัญหาเหตุของปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย เพื่อนำไปสู่ความเป็นธรรมและความผาสุกของทุกคนในประเทศอย่างมีประสิทธิภาพ”
ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ 6/2549 วันพุธที่ 15 พฤศจิกายน พ.ศ.2549 ได้พิจารณาญัตติเรื่องขอให้ตั้ง "คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย" แล้วมีมติตั้ง"คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย" ตามข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ พ.ศ.2549 ข้อ 35 และข้อ 80 วรรคสาม โดยมีกำหนดเวลาปฏิบัติงาน 90 วัน นับแต่วันที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติ
คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย : เป้าหมายคืออะไร ?
เป้าหมายของการทำงานเพื่อคนไร้สถานะทางกฎหมายในคณะกรรมาธิการวิสามัญนี้มีอยู่ด้วยกัน 5 ประการ กล่าวคือ
ในประการแรก ครูแดงอยากใช้คณะกรรมาธิการวิสามัญนี้เป็นการเปิดพื้นที่การเรียนรู้ปัญหาของคนไร้สถานะทางกฎหมายที่เป็นเจ้าของปัญหา และเป็นการให้โอกาสแก่คนเหล่านั้นที่จะมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาความไร้สถานะทางกฎหมายที่พวกเขาประสบอยู่ ร่วมกับเจ้าหน้าที่ของภาครัฐ ครูแดงเชื่อว่า การสร้างความรู้และความเข้มแข็งให้เจ้าของปัญหาย่อมเป็นการแก้ไขปัญหาที่ยั่งยืนและตรงประเด็๋นมากที่สุด
ขอให้สังเกตว่า การทำงานครั้งนี้ของครูแดงมิได้เอาบุคคลบนพื้นที่สูงเป็นเป้าหมายเท่านั้น ครูแดงตั้งใจที่จะชักชวนมวลมิตรมาตามหาคนไร้สถานะทางกฎหมายที่มีอยู่ในประเทศไทย ในวันนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญนี้มองเห็นและเข้าถึงคนไร้สถานะทางกฎหมายหลายประเภทแล้ว กล่าวคือ (1) คนบนพื้นที่สูง (2) คนชายแดน (3) คนไร้รากเหง้า (4) คนหนีภัยความตาย และ (5) คนสูญเสียหลักฐานทางทะเบียนราษฎร มีกรณีศึกษาของคนไร้สถานะทางกฎหมายจำนวนมากมายที่ภาคประชาสังคมส่งมายังครูแดง
ในประการที่สอง ครูแดงตระหนักในความจำเป็นที่จะสำรวจกฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวกับปัญหาความไร้สถานะทางกฎหมายของบุคคลธรรมดาในประเทศไทย ซึ่งการสำรวจนี้จะทำให้ (1) เราทราบว่า กฎหมายและนโยบายที่มีอยู่เอื้อต่อการจัดการปัญหาหรือไม่ ? (2) หากไม่เอื้อ การสำรวจก็จะทำให้ทราบถึง กฎหมายและนโยบายที่เป็นอุปสรรคในการจัดการปัญหา และ (3) การสำรวจจะทำให้เราทราบด้วยว่า การจัดการปัญหายังต้องการกฎหมายและนโยบายในลักษณะใดอีก ?
ในประการที่สาม ครูแดงตั้งใจที่จะสำรวจเครือข่ายการทำงานเพื่อจัดการปัญหาคนไร้สถานะทางกฎหมาย รวมตลอดถึงทักทอและพัฒนาศักยภาพของเครือข่ายดังกล่าว ซึ่งครูแดงตั้งความหวังที่จะทักทอคณะทำงานพื้นที่ในทุกภาคของประเทศไทย
ในประการที่สี่ ครูแดงตั้งใจที่จะตระเวนสำรวจหาคนไร้สถานะทางกฎหมายที่ปรากฏตัวในที่ต่างๆ ของประเทศไทย และนำเรื่องราวของพวกเขามาแนะนำให้สังคมไทยได้เข้าใจ และเข้าร่วมมือกับครูแดงในการจัดการปัญหาที่พบ ซึ่งครูแดงตั้งความหวังที่จะสำรวจสถานการณ์ในพื้นที่ทั้งในลักษณะบุคคลนิยมและพื้นที่นิยม
แม้เวลาที่จะทำงานใน สนช. คงไม่นานนัก แต่ครูแดงก็อยากที่จะเดินทางลงพื้นที่ให้ครบทุกภาค จนถึงวันนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เดินทางไปในหลายพื้นที่ ซึ่งมากที่สุดก็คือ ภาคเหนือ ทั้งนี้ เพราะปัญหาความไร้สถานะทางกฎหมายปรากฏมากที่สุดในภาคเหนือ แต่อย่างไรก็ตาม ก็ได้มีการลงพื้นทีในภาคใต้แล้วด้วย
ในประการที่ห้า ครูแดงตั้งใจอีกเช่นกันที่จะติดตามความคืบหน้าของยุทธศาสตร์เพื่อการจัดการสถานะและสิทธิของบุคคลตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 18 มกราคม พ.ศ.2548 ซึ่งสังคมไทยตระหนักดีว่า เป็นหลักการที่เอื้อต่อการขจัดปัญหาความไร้สถานะทางกฎหมาย แต่มิได้มีผลในทางปฏิบัติมากนักจนถึงปัจจุบัน ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีการติดตามความคืบหน้าเพื่อรายงานผลต่อสังคมย่อมจะทำให้เกิดประสิทธิภาพแก่ยุทธศาสตร์นี้
คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย : ทำงานอย่างไร ?
การทำงานถูกแบ่งแยกออกเป็น 3 ลักษณะ กล่าวคือ (1) การทำงานโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เอง (2) การทำงานโดยคณะอนุกรรมาธิการวิสามัญ 2 คณะที่แต่งตั้งขึ้นโดยประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ และ (3) การทำงานโดยภาคประชาสังคมที่อาสาสมัครเข้ามาช่วยงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ
คนชายขอบจะบอกกล่าวความทุกข์ต่อครูแดงและคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทยได้อย่างไร ?
ความเป็นไปได้ที่จะติดต่อครูแดงและคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขการไร้สถานะทางกฎหมายและสิทธิของบุคคลในประเทศไทย ก็คือ การส่งจดหมายเล่าปัญหาความไร้สถานะไปบอกเล่าให้ครูแดงได้ทราบ โดยอาจส่งไปที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เลขที่ ถนนอู่ทองใน เขตดุสิต กทม.10300 หรือส่งไปที่มูลนิธิพัฒนาชุมชนและเขตภูเขา (พชภ.) ที่เชียงราย อันได้แก่ บ้านเลขที่ 129/1 หมู่ 4 ถนนป่างิ้ว ซอย 4 ตำบลรอบเวียง อำเภอเมือง จังหวัดเชียงราย 57000 หรืออีเมลล์ไปที่ tuenjai_d@yahoo.com
[1] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, จาก “แซ่ลี้” สู่ “อภิสกุลไพศาล” : ตำนานแห่งครอบครัวไร้สัญชาติที่ชาวไทยภูเขาต้องเรียนรู้, สาละวินโพสต์ :ฉบับที่ ๓๓ (๑๖ สิงหาคม – ๓๐ กันยายน พ.ศ.๒๕๔๙),
[2] ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนสำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ.๒๕๔๘
[3] ข้อ ๓ แห่ง ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนสำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ.๒๕๔๘ บัญญัติว่า “ในระเบียบนี้ ........“บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน” หมายถึง บุคคลที่มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรแต่ไม่มีรายการในทะเบียนบ้าน (ทร.๑๓ และ ทร.๑๔) เนื่องจากไม่ปรากฏหลักฐานยืนยันถิ่นกำเนิดหรือประวัติของบุคคลหรือมีหลักฐานไม่เพียงพอที่นายทะเบียนจะพิจารณาเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน ทั้งนี้ ไม่รวมถึงคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยมิชอบด้วยกฎหมายที่ไม่อยู่ในความควบคุมของทางราชการ หรือรัฐไม่มีนโยบายผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ”
[4] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, จอบิ : คนสัญชาติพม่า ? คนไร้สัญชาติ ? คนสัญชาติไทย ? สิทธิในความสงบสุขของชีวิตมีไหม ?, มติชนรายวัน ฉบับวันที่ ๒๖ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๔๗
[5] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, ความเหมาะสมและความเป็นไปได้ทางกฎหมายที่จะให้สัญชาติไทยแก่คนหนีภัยความตายจากแผ่นดินพม่ามาสู่แผ่นดินไทย : กรณีอาจารย์อายุ นามเทพ , สรุปข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย เมื่อวันที่ ๑ เมษายน พ.ศ.๒๕๔๘, บทความอันเป็นผลมาจากการวิจัยและพัฒนาภายใต้โครงการเด็กไร้รัฐ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ, นำเสนอต่อที่ประชุมคณะกรรมการติดตามและประสานงานตามสั่งการของนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๙ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๔๘
